Coprodução em Conselhos Municipais de Educação: possibilidades para a coprodução do controle

Coproducción en los Consejos Municipales de Educación: posibilidades para la coproducción del control

Coproduction in Municipal Education Councils: possibilities for the coproduction of control

Flávia Antunes Souza Paula Chies Schommer

Destaques

O ensaio examina a atuação dos Conselhos Municipais na coprodução, por meio dos Planos Municipais de Educação.

Caracteriza os conselhos e planos municipais de educação como instrumentos para a coprodução do controle.

Sinaliza potenciais estudos entre educação e gestão pública, por meio da coprodução do bem público.

Resumo

Este artigo tem como objetivo examinar teoricamente as possibilidades de atuação dos Conselhos Municipais da Educação (CMEs) na coprodução do bem público, por meio dos Planos Municipais de Educação (PMEs) e da coprodução do controle. Os CMEs são espaços propícios à coprodução do controle, visto que sua natureza formativa, funções e atribuições ensejam engajamento mútuo e contínuo entre agentes públicos e cidadãos na realização e controle de serviços educacionais. O trabalho sinaliza possíveis estudos entre os campos da educação e da gestão pública, por meio da coprodução do bem público.

Resumen | Abstract

Palavras-chave

Coprodução do bem público. Coprodução do controle. Conselho Municipal de Educação. Plano Municipal de Educação.

Recebido: 29.12.2022

Aceito: 09.05.2023

Publicado: 02.06.2023

DOI: https://doi.org/10.26512/lc29202346460

Introdução

A coprodução do bem público pode ser compreendida como uma estratégia para a produção de bens e serviços públicos em rede, com o engajamento de cidadãos, governantes e organizações que atuam na esfera pública (Denhardt & Denhardt, 2007; Salm & Menegasso, 2010). Em espaços de interlocução e práticas compartilhadas (Schommer et al., 2012), a prestação de serviços públicos se torna um processo de construção social (Bovaird, 2007), no qual Estado e sociedade articulam-se e atuam em conjunto para responder aos problemas públicos.

A participação cidadã é um dos elementos estruturantes da coprodução (Rocha et al., 2021) e pode ser compreendida como um elo entre coprodução e educação. A democratização da educação envolve diferentes atores sociais, privilegiando não apenas os sujeitos profissionalmente atuantes no ambiente escolar, como também pais, alunos e comunidade no planejamento e na execução dos serviços (Mendonça, 2004). É o caso, por exemplo, dos conselhos gestores, “espaços institucionalizados de participação social” (Rocha, 2008, p. 137) que permitem uma aproximação entre sociedade e governo local para a cooperação em atividade pública e o fazem por meio de instrumentos como os Planos de Educação.

No campo da educação, o aporte teórico da coprodução inclui exemplos de estudos como os de Ostrom (1996), na Nigéria, e de Pestoff (2006), em países da Europa. As pesquisas de coprodução da educação priorizam a prestação e entrega de serviços realizados de forma colaborativa entre escolas e comunidades (Brand & Rolland, 2018; Jakobsen & Andersen, 2013; Mathews, 2008). Já os estudos de coprodução do controle focalizam a colaboração entre os órgãos de controle institucionalizados, organizações da sociedade civil (OSCs) e cidadãos envolvidos no controle social (Doin et al.,2012; Schommer et al., 2015).

Nossa proposta neste ensaio é focalizar o lócus da participação social nos CMEs, que se constituem como “espaços propícios para concretização deste viés democrático” (Miola & Costa, 2019, p. 4), pois, conselhos gestores são espaços públicos de participação, discussão, deliberação, debate e controle (Ronconi et al., 2011). Assim, o presente trabalho tem como objetivo examinar teoricamente as possibilidades de atuação dos CMEs na coprodução, por meio dos PMEs e da coprodução do controle.

Sob o ponto de vista da coprodução, a relevância dos conselhos é duplamente acentuada em razão de sua singularidade, porque são previstos como espaços de diálogo e construção coletiva para o encaminhamento de demandas públicas educacionais; e para a entrega de serviços educacionais por meio da produção de planos de educação, relatórios, manuais, avaliações, e no monitoramento da execução das tarefas a eles atribuídas ou por eles propostas.

Os CMEs — formados por representantes de variados segmentos da sociedade como alunos, pais, servidores públicos, profissionais da educação, especialistas e associações de moradores eleitos ou indicados democraticamente — têm o potencial de desempenhar um conjunto de atividades no campo da educação municipal, pública e privada. Suas funções podem ser agrupadas nas dimensões normativa, consultiva, deliberativa, fiscalizadora, mobilizadora e propositiva (Miola & Costa, 2019). A coprodução pode ocorrer em várias destas funções, de acordo com uma análise feita sob o ponto de vista teórico e normativo dos CMEs.

O controle social, também desempenhado pelos CMEs, envolve variados atores e instâncias da sociedade na demanda e construção da informação pública, que serve como base para o debate, a deliberação e o monitoramento da gestão. Uma vez que haja interação entre o controle social e órgãos e mecanismos de controle institucional, configura-se a coprodução da informação e do controle. Cidadãos e profissionais engajam-se mutuamente no exercício do controle sociopolítico da administração pública (Doin et al., 2012; Schommer et al., 2015).

Na pesquisa sobre os CMEs observa-se uma lacuna no que se refere ao seu papel no desenho e na entrega do serviço público. Algumas funções por eles desempenhadas indicam a oportunidade para estudos que os concebam como espaço onde e a partir do qual ocorram práticas de coprodução do bem público, em particular na coprodução do controle. Daí a ideia de aproximar os estudos sobre coprodução na educação com os estudos sobre coprodução do controle. Uma das práticas em que isto é visível é a definição de metas e indicadores no planejamento e o monitoramento dos PMEs realizada pelos CMEs.

Quanto à metodologia, este artigo se constitui como um ensaio teórico, tipo de produção científica que permite situar o debate de modo aberto e intersubjetivo; contempla a subjetividade do ensaísta e permite ao interlocutor formular questionamentos novos e entendimentos próprios sobre os fenômenos apresentados (Meneghetti, 2011). A fundamentação teórica se apoia em uma revisão narrativa sobre coprodução do bem público, coprodução do controle, CMEs e PMEs, contemplando artigos científicos e documentos (normativos e descritivos produzidos por órgãos públicos); e em revisão sistemática sobre coprodução da educação, realizada no período de fevereiro e março de 2022, a partir da combinação dos descritores de busca (“coproduction” OR “co-production” OR “coproducer” OR “co-producer”) AND (“education” OR “educational” OR “school” OR “teaching”) nos campos título, resumo e palavras-chave, sem recorte temporal. As bases consultadas foram Ebsco, Emerald, SciELO, Science Direct, Scopus, Spell e Web of Science.

O trabalho tem início com a presente introdução, seguida da seção que aborda a coprodução do bem público, com debates sobre a coprodução na educação e a coprodução do controle. Logo após, trata-se dos CMEs, e a seguir discorre-se sobre os PMEs. Finalmente apresenta-se a discussão que articula estes conceitos e as considerações finais do ensaio.

Coprodução do bem público

A coprodução do bem público contempla o envolvimento de profissionais e cidadãos de maneira regular e contínua na provisão de serviços públicos (Pestoff, 2006; Bovaird, 2007). Estudos como os de Brudney e England (1983), Ostrom (1996), Bovaird (2007), Pestoff (2006) e Alford (2014) compreendem que na coprodução os serviços públicos não são apenas prestados por profissionais e agências públicas, mas também por cidadãos e comunidades.

A discussão sobre coprodução considera uma reinterpretação sobre como as políticas e os serviços públicos são formados e entregues aos usuários (Chaebo & Medeiros, 2017). A prestação de serviços públicos pode ser pensada como um processo de construção social em que em sistemas auto-organizados, os atores negociam regras, normas e estruturas institucionais, em vez de considerarem as regras do jogo como dadas (Bovaird, 2007).

A coprodução, quando associada à democracia, se ampara no atendimento às “demandas da sociedade por mais transparência, eficiência, participação e controle social” (Moretto Neto et al., 2014, p. 165); exige um envolvimento organizado e permanente dos cidadãos, com a participação direta na produção e entrega de bens e serviços, se caracterizando como uma abordagem prática e “mão na massa” ou “hands-on” (Schommer et al., 2015). As partes envolvidas assumem os riscos (Bovaird, 2007) e estabelecem uma relação de influência mútua (Schommer et al., 2015).

Brudney e England (1983) identificaram três níveis de coprodução: (a) coprodução individual, em que o usuário participa da produção do bem ou serviço que ele mesmo usufrui; (b) coprodução grupal, em que o conjunto de indivíduos melhora a qualidade dos serviços prestados àquele grupo; e (c) coprodução coletiva, em que os benefícios são usufruídos por toda a comunidade, a partir da cooperação contínua entre profissionais e usuários.

O processo ocorre em duas fases ou etapas principais: cidadãos e profissionais atuando em conjunto na etapa de planejamento (ou codesenho; cocriação) e colaboração na implementação (ou coentrega) (Bovaird, 2007; Brandsen & Honingh, 2015). Autores como Nabatchi et al. (2017) subdividem o planejamento em duas etapas (co-comissioning e co-design) e a implementação em outras duas (co-delivery e co-assessment), enfatizando a peculiaridade da etapa de avaliação.

A coprodução demanda uma burocracia de serviços ágil e uma cidadania participativa, reconhecendo as formas tradicionais de participação do cidadão na prestação de serviços, como participação em conselhos consultivos e de revisão, participação em audiências públicas e cooperação em pesquisas populares que avaliam o desempenho governamental (Brudney & England, 1983). Ela se diferencia do voluntariado porque na coprodução as pessoas envolvidas na execução são também beneficiadas (Verschuere et al., 2012).

Cabe também distinguir coprodução de consulta pública ou participação do público, processos de comunicação usualmente voltados à tomada de decisão (Loeffler & Bovaird, 2016). Na coprodução, o foco é a “contribuição direta do cidadão no desenho e na entrega de um serviço durante a fase de produção” (Brandsen & Honingh, 2015, p. 428). Entendemos que nos conselhos municipais se manifestam ambos os tipos de atuação.

A formação de arranjos de coprodução é tarefa mais complexa do que a sua demonstração teórica, porque demanda recursos nem sempre disponíveis e investimentos por parte dos participantes (Verschuere et al., 2012). A qualidade de um arranjo será demonstrada em cada contexto quando ocorrerem repetidas interações, ou seja, quando o arranjo faz com que os usuários participem continuamente (Chaebo & Medeiros, 2017). Algo pertinente também quando se trata de Conselhos.

Os processos de coprodução demandam e dependem da integração de elementos como transparência, informação, confiança, participação e accountability, que podem ser considerados como elementos estruturantes da coprodução. Tais elementos são apresentados ora como condições necessárias, ora como decorrências da coprodução, e podem ser reforçados, transformados, ampliados ou destruídos no decorrer do processo (Rocha et al., 2021).

A coprodução de um serviço público, como saúde, educação ou segurança pública contribui para o fortalecimento da atividade de controle, visto que “os cidadãos podem coproduzir bens e serviços públicos participando diretamente de sua produção e/ou adotando postura de vigilância em todas as etapas do processo” (Schommer et al., 2012, p. 236). Isto é, a coprodução também se justifica na medida em que a pressão sobre o desenho e a entrega de serviços públicos via controle social pode tornar mais efetivo o exercício da accountability (Rocha et al., 2012).

No campo da educação, Rostirola (2021) observou que, apesar do traço econômico, os preceitos da accountability foram disseminados em diversos países. E nesta direção, estados e municípios brasileiros vêm buscando atender às avaliações nacionais ou internacionais, por meio do desenvolvimento de dispositivos próprios de accountability.

Assim, emergiu o interesse de identificar como a coprodução se manifesta no campo da educação. Para isto, realizamos uma revisão sistemática sobre coprodução na educação. Foram identificados 19 trabalhos: Davis e Ostrom (1991); Ostrom (1996); Bifulco e Ladd (2006); Mathews (2008); Blasco (2009); McCulloch (2009); Paarlberg e Gen (2009); Carey (2013); Jakobsen e Andersen (2013); Radnor et al. (2014); Suslova (2016; 2018); Jivan e Barabas (2017); Brand e Rolland (2018); Soares e Farias (2018; 2019); Honingh et al. (2020); Cicatiello et al. (2021); Oliveira e Mendonça (2021).

Os estudos contemplam discussões e evidências sobre: (i) a natureza da educação e dos sistemas para sua provisão por organizações públicas e privadas; (ii) o papel da comunidade, das famílias e dos estudantes, em interação com profissionais da área, no desenho e na provisão dos serviços; (iii) condições que favorecem ou dificultam a coprodução. Há interfaces entre estes três aspectos em cada estudo, sendo possível propor três dimensões analíticas para estudo da coprodução na educação, sintetizadas na Figura 1.

Figura 1

Dimensões para o estudo da coprodução na educação

Fonte: As autoras.

Os trabalhos supracitados incluem pesquisas empíricas envolvendo diversos tipos de participantes (dimensão atores) e de instituições e níveis educacionais (dimensão organizações), com facilitadores e dificultadores para produção e/ou entrega de serviços na atividade fim (dimensão condicionantes). Identifica-se uma lacuna no que diz respeito a estudos sobre os papéis dos conselhos gestores na coprodução da educação, considerando que suas peculiaridades têm o potencial de agregar elementos às dimensões analíticas propostas (atores, organizações e condicionantes), enriquecendo o debate.

Coprodução do controle

A coprodução do controle se refere ao engajamento e interação contínua de diversos atores e mecanismos de controle institucional e de controle social, de modo formal e informal, para produzir informações públicas e utilizá-las no controle sociopolítico da administração pública (Doin et al., 2012; Schommer et al., 2015).

Assim como “o controle exercido pelos cidadãos perante o poder público constitui um bem público fundamental à constituição de uma sociedade justa e democrática” (Doin et al., 2012, p. 57), pode-se conceber “coprodução do controle como bem público” que serve ao interesse público (Rocha et al., 2012). Isto porque a accountability pode ser mais efetiva quando se consideram as interações contínuas entre atores e mecanismos de controle institucional e de controle social, em detrimento da ação isolada de um e de outro.

A accountability depende de participação cidadã e de informações qualificadas e disponíveis à sociedade (Rocha et al., 2012). Embora as informações públicas sejam tradicionalmente produzidas por órgãos de governo, cidadãos e OSCs podem envolver-se em sua produção e difusão, utilizando-as, por exemplo, para monitorar promessas políticas (Doin et al., 2012), para contrapor e complementar informações oficiais e para fundamentar debates e decisões coletivas.

Porém, produzir informações no âmbito da administração pública não é tarefa fácil. Demanda condições básicas como “organização, estrutura, capacidade técnica, pessoal especializado e competência legal”, e a coprodução pode contribuir com este processo, dada a participação da sociedade (Rocha et al., 2012, p. 4).

A geração e uso das informações, portanto, podem e devem ser realizados por meio dos atores que interferem na esfera pública, exigindo “espaços de interlocução e articulação em torno de práticas compartilhadas” (Schommer et al., 2012), que são características identificadas em espaços institucionais da educação.

Por seu caráter prático e colaborativo, a coprodução do controle tem relação com a accountability social, uma abordagem para construção da accountability baseada no engajamento de cidadãos comuns e OSCs, que participam direta ou indiretamente do processo de responsabilização (Hernandez et al., 2021). Os mecanismos de accountability social podem ser iniciados ou apoiados pelo Estado, pelos cidadãos, ou por ambos, e costumam ser impulsionados por demandas e operam numa lógica ‘de baixo para cima’ (Foster et al., 2004). A accountability social é colaborativa e mais próxima do serviço na “ponta”, no sentido do “hands-on” característico da coprodução.

No campo da educação, isto pode ser observado no envolvimento de estudantes e comunidade escolar quando contribuem para a produção de informações e do controle nos ambientes onde atuam. Em Goiás, por exemplo, o projeto Estudantes de Atitude estimula escolas da rede pública do Estado, por meio de gamificação, envolvendo práticas relativas à transparência, controle social, voluntariado e prevenção à corrupção (Goiás, 2022). Em Portugal, o projeto Orçamento Participativo nas Escolas (República Portuguesa, 2017) estimula os estudantes do ensino básico e secundário a desenvolverem propostas que contribuam para a melhoria do espaço escolar ou do processo ensino-aprendizagem, participando da elaboração de parte do orçamento e monitorando sua execução (Dias & Júlio, 2019). Em Santa Catarina, a comunidade escolar do município de Anita Garibaldi participou de auditoria operacional realizada pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (TCE-SC), debatendo questões de infraestrutura, transporte escolar, merenda escolar, valorização de profissionais do magistério e gestão democrática na educação municipal (Pestana et al., 2020).

Os Conselhos de Educação elaboram, reúnem, discutem e sistematizam informações para subsidiar decisões, planos e ações de fiscalização, exercendo o controle social e coproduzindo controle com outros órgãos da administração pública, conforme discussão teórica a seguir, em particular no âmbito municipal.

Conselhos municipais de educação

Os conselhos são assembleias de pessoas que, como colegiados, possuem natureza pública e se fundamentam na participação popular, “para proceder de forma a aconselhar, emitir parecer, deliberar com relação a questões de interesse público em sentido amplo ou restrito” (Lima et al., 2018, p. 329).

É no âmbito da mediação e da negociação entre a sociedade e o governo com vista aos interesses coletivos que “os conselhos encontram sua natureza essencial, seu espaço próprio, sua função precípua” (Bordignon, 2010, p. 1).

A discussão acerca dos CMEs no Brasil inclui os movimentos que buscam a superação da “herança colonial da centralização de poder”, considerando a capacidade da comunidade local para participar de decisões inerentes aos seus caminhos (Lima et al., 2018, p. 328).

Destacam-se as seguintes funções do órgão: i) normatizadora: elaboração de regras que são adaptadas para os municípios, no que tange a determinações das leis federais e/ou estaduais, bem como sua complementação; ii) deliberativa: autorização ou não para o funcionamento das escolas públicas e privadas de ensino, além da legalização de cursos e deliberação sobre o currículo na rede municipal; iii) assessoramento: atendimento às questões e dúvidas do governo e sociedade, por meio de pareceres; iv) fiscalizadora: acompanhamento da execução de políticas públicas e monitoramento dos resultados educacionais do município (Todos pela Educação, 2018).

Dentre as atribuições desenvolvidas pelos CMEs, Miola e Costa (2019) destacam: i) consulta à sociedade em relação às necessidades e prioridades a considerar na formulação de políticas públicas adequadas à realidade local; ii) viabilização da participação plural da sociedade no planejamento, formulação, implementação, monitoramento e avaliação de políticas educacionais; iii) acompanhamento e controle dos atos praticados pelos gestores; iv) acompanhamento da execução do PME; v) fiscalização de compatibilidade do PME em relação ao Plano Nacional de Educação (PNE); vi) monitoramento das peças orçamentárias para identificar a previsão das ações fixadas no Plano de Educação; vii) acompanhamento e fiscalização da aplicação de recursos oriundos de convênios, doações e outros repasses destinados aos setores públicos e privados da educação; viii) fiscalização da implementação da Base Nacional Comum Curricular. As atribuições iii) a viii) detalham a função fiscalizadora, que consideramos como cerne da coprodução do controle.

A instituição de um CME é respaldada pela Constituição Federal de 1988 (Brasil, 1988), pela Lei nº 9.394 de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Brasil, 1996), e pelo PNE, como estratégia da Meta 19 (19.5), que prevê “estimular a constituição e o fortalecimento de conselhos escolares e conselhos municipais de educação, como instrumentos de participação e fiscalização na gestão escolar e educacional” (Todos pela Educação, 2018).

A criação de um Conselho é feita por meio de lei municipal. A decisão advém da mobilização da comunidade e requer um processo formativo e informativo sobre a sua importância e papel no sistema municipal de educação (Bordignon, 2010). O processo envolve a apresentação de um projeto de lei à Câmara, que após ser tramitado é submetido à aprovação e entra em vigor após sanção do prefeito. A nomeação de conselheiros acontece por meio de eleições ou indicação, conforme o que foi aprovado. Como primeira atribuição, os conselheiros elaboram um plano de atividades, necessitando de infraestrutura que viabilize o trabalho periódico, incluindo a capacitação de uma equipe administrativa e o apoio da Secretaria Municipal de Educação (SME) (Todos pela Educação, 2018).

Estes conselhos estão presentes em 86% das cidades brasileiras, num total de 4.771 cidades. Não há legislação federal que determine a obrigatoriedade de um município ter um CME. Aqueles que não possuem conselho local devem recorrer ao conselho estadual (Todos pela Educação, 2018). Não há um modelo específico para a formação de um conselho, cujo perfil deve resultar de um amplo debate, em que o governo e a sociedade mobilizada definem sua estrutura, organização, composição, funções e atribuições (Bordignon, 2010).

Os conselhos são compostos por segmentos de governo, comunidade escolar e sociedade civil em geral, usualmente contando com membros da SME, docentes, diretores e funcionários das redes de ensino do município. Também é possível a participação de entidades religiosas, organizações não-governamentais, fundações e instituições de capital privado. Este colegiado deve ter seus membros titulares com respectivos suplentes, em quantidade determinada pela realidade local (Miola & Costa, 2019).

Espera-se que cada participante do conselho tenha seu olhar direcionado à coisa pública, com consciência em relação ao seu papel e às prioridades sobre as quais deve agir. Almeja-se que se aprofundem em estudos e investigações relativas às funções e tarefas, buscando representar a contento a população que, por seu turno, precisa emitir devolutivas sobre as ações do conselho (Lima et al., 2018).

É possível perceber que os CMEs podem ser caracterizados como espaços institucionais que propiciam a realização de práticas de coprodução do controle, sobretudo pelo fato de serem uma “forma tradicional de participação na prestação de serviços públicos”, reconhecida como coprodução (Brudney & England, 1983, p. 62) e porque uma de suas funções é o controle. A diversidade de atores envolvidos e os diferentes tipos de atividade desempenhadas nos conselhos englobam desde a formulação até a implementação de uma política pública (Pestoff, 2012), e reforçam o alinhamento com a coprodução, em suas distintas fases.

Os CMEs contribuem com o estabelecimento do controle da gestão municipal de ensino e, quando bem conduzidos, tornam-se um referencial de gestão democrática, contando com a sociedade civil nas decisões e implementação de políticas e serviços relacionados à educação. Constituem-se como instituições participativas com vista à gestão democrática da educação pública, em conjunto com o conselho nacional e os conselhos estaduais de educação. Um dos principais meios para isto é o desenvolvimento dos PMEs.

Planos Municipais de Educação

Para a gestão democrática do ensino, a criação e consolidação dos PMEs se apresentam como elementos-chave do Sistema Nacional de Educação (SNE). Os Planos possibilitam a reflexão sobre uma dada realidade e o estabelecimento de metas, estratégias e ações para os municípios alcançarem a melhoria da educação básica (Cabral Neto et al., 2016).

Algumas das principais atividades desempenhadas pelo CME são a elaboração e o monitoramento do PME. De acordo com a política educacional brasileira, sua organização começa a partir do PNE que, segundo o Ministério da Educação (MEC, 2014), cumpre a função de articular o SNE em regime de colaboração. O PNE tem duração de uma década e depende da elaboração e adequação dos Planos Estaduais de Educação (PEEs) e dos PMEs, desenvolvidos em sintonia com os objetivos do PNE. Isto exige um trabalho colaborativo entre governo e sociedade para que, em conjunto, os três planos formem um planejamento educacional harmônico, uma vez que “o PNE não é um plano da ou para a União, mas sim um plano da sociedade brasileira, de seus estados e também dos municípios” (Fasolo & Castioni, 2017, p. 593).

O PME é um instrumento de planejamento que visa atender ao desenvolvimento da educação local, a partir das diretrizes e finalidades do sistema municipal de educação; baseia-se em princípios da gestão democrática, de autonomia e colaboração e é a peça que define o planejamento da educação naquela instância, com responsabilidade definida por meio de lei orgânica municipal, e realizado de forma conjunta entre governo e sociedade civil, garantindo-se o caráter político do processo (Silva & Nogueira, 2014).

Segundo Cabral Neto et al. (2016), por meio do PME o município estrutura uma política pública para a educação, visto que os planos têm o potencial de orientar o município na definição de metas próprias, ações e responsabilidades, do poder público e da comunidade, e no emprego dos recursos que devem ser aplicados para garantir democracia, igualdade e qualidade.

O PME define metas de curto, médio e longo prazo, em prazos menores do que o plano nacional. Espera-se que se constitua como processo dinâmico que busca aperfeiçoar a educação municipal, fundamentado em um diagnóstico da realidade local ao estabelecer diretrizes, objetivos, prazos e critérios de avaliação (Silva & Nogueira, 2014).

O MEC (2014, p. 7) destaca premissas em relação ao PME, a saber: i) a adequação ou elaboração do PME exige um trabalho árduo e organizado, envolvendo “levantamento de dados, informações, estudos, análises, consultas públicas, decisões e acordos políticos”; ii) o alinhamento do PME ao PNE e PEE, recomendando-se o envolvimento de todos os segmentos da sociedade e das três esferas de governo, com vistas aos encadeamento de metas entre os Planos; iii) o PME deve ser do município e não apenas da rede ou do sistema municipal, o que deve considerar todas as necessidades educacionais dos cidadãos para além da possibilidade direta de oferta pela prefeitura; iv) a intersetorialidade é uma premissa estratégica para o plano, visto que o projeto de educação também é uma tarefa do conjunto de instituições de governo, com participação ativa da sociedade; v) é preciso conhecer bem o cenário, uma vez que a efetividade do plano dependerá do dimensionamento das demandas, fragilidades, desafios e potencialidades do município; vi) o PME deve se articular com os demais instrumentos de planejamento, vinculando-se às peças orçamentárias da União, Estados e Municípios; vii) o PME deve ter legitimidade para ter sucesso, devendo ser submetido ao amplo debate em sociedade.

A importância do PME não reside apenas em garantir um direito fundamental pelo qual os municípios têm grande responsabilidade. Sua construção e implementação coletiva têm o potencial de mudar a forma como os gestores e a comunidade lidam com as políticas educacionais (Cabral Neto et al., 2016), permitindo alcançar resultados mais palpáveis pela sociedade. Sua elaboração e execução podem ser vistas como um processo de coprodução na educação.

As fases de execução e monitoramento dos resultados dos PMEs ensejam a realização da coprodução do controle, com potencial de promover a sinergia gerada através da colaboração entre governo e cidadãos. É o caso, por exemplo, do trabalho desenvolvido pelo projeto TCE Educação, criado em 2017 e aprovado pela Portaria nº TC-0374/2018 (TCE-SC, 2018). Ele atua em parceria com o TCE-SC, o Conselho Estadual de Educação (CEE), a Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON) e outros tribunais de contas do Brasil. O projeto se destina a incentivar, acompanhar e controlar a execução dos planos de educação dos três níveis de governo, com o intuito de promover a transparência e o controle social (TCE-SC, 2022). As parcerias culminam na criação de projetos conjuntos, como ocorreu no estado de Santa Catarina, na elaboração do Índice do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) da Educação e na lei estadual para o ICMS (TCE-SC, 2022), ratificando o ideal da coprodução do bem público.

Discussão

Conforme apresentado, a coprodução do bem público é uma estratégia para a produção de serviços públicos que envolve a execução de atividades por meio da interação entre agentes públicos e cidadãos. Caracteriza-se como uma abordagem de práticas compartilhadas e aplicáveis a diferentes áreas da gestão pública.

A revisão sistemática acerca da coprodução na educação demonstrou que, até o presente momento, os estudos nesta área evidenciam a coprodução que ocorre ‘na ponta’ do serviço. As pesquisas empíricas apresentam uma diversidade de organizações, atores e condicionantes (dimensões) envolvidas no cotidiano escolar. Porém, não foram identificados trabalhos a respeito de conselhos educacionais.

O levantamento sobre os CMEs permitiu compreendê-los como espaços institucionais propícios à realização da coprodução, tanto pela sua constituição participativa (que contempla uma diversidade de atores atuando no diálogo e encaminhamento de demandas educacionais) quanto pela natureza das funções desempenhadas (que envolvem atividades de planejamento, fiscalização, monitoramento, dentre outras).

No âmbito municipal, um dos principais instrumentos de trabalho dos CMEs é o PME. Resguardado seu caráter educacional e político peculiar, sua importância na coprodução considera tanto o fato de demandar planejamento e monitoramento de sua execução quanto o fato de permear praticamente todas as funções desempenhadas pelos CMEs.

As evidências demonstram a viabilidade da coprodução do controle na educação, com o envolvimento de diversos atores nas práticas de coprodução, tal como visto nos casos Estudantes de Atitude (Goiás, 2022), Orçamento Participativo (República Portuguesa, 2017) e na auditoria operacional realizada pelo TCE-SC no ano de 2022.

Desta forma, é possível admitir que os CMEs se constituem como espaços para a coprodução do bem público, cujas demandas de controle social podem ser atendidas por meio da coprodução do controle. Isto requer a adoção de modelos ou mecanismos de gestão que propiciem um trabalho colaborativo entre governo e sociedade. O PME é um dos meios para isto. As articulações teóricas do ensaio são sintetizadas na Figura 2, a seguir.

Figura 2

Articulação teórica – coprodução, controle, conselhos e planos municipais de educação

Fonte: As autoras.

Para que o potencial da coprodução do controle se realize nos CMEs, estes devem promover a participação dos cidadãos e práticas colaborativas com os profissionais da educação, da gestão e do controle da administração pública. Os cidadãos sozinhos têm pouca força para exercerem a accountability, mas na medida em que se organizam em espaços coletivos e se articulam com agentes e mecanismos de controle institucional, qualificam a sua participação e ampliam sua capacidade de contribuição.

Considerações finais

O presente trabalho teve como objetivo examinar teoricamente as possibilidades de atuação dos CMEs na coprodução, por meio dos planos municipais de educação e da coprodução do controle.

Argumenta-se sobre a viabilidade dos CMEs como espaços para o exercício da coprodução do controle, no campo da educação. A relevância destas entidades na estrutura de ensino brasileira e seu potencial de promover coprodução do bem público reiteram a necessidade de estudos.

Entende-se que os PMEs são um exemplo de instrumentos para a realização da coprodução do controle em CMEs, porque seu caráter coletivo, técnico e político enseja a colaboração entre diferentes atores e níveis de governo e sociedade, ao demandar ações, recursos e articulações em seu planejamento, implementação e monitoramento.

Reconhece-se que há limitações associadas à ação dos CMEs, tanto na elaboração e execução dos Planos como na coprodução na educação e coprodução do controle. A realização de uma ampla revisão da literatura sobre Conselhos como instâncias participativas e de controle social no Brasil, bem como pesquisas empíricas em Conselhos podem contribuir para identificar condicionantes intervenientes na coprodução do controle em CMEs.

Para estudos futuros sobre coprodução do controle na educação, sugere-se investigar o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais de Educação (Fundeb) (Brasil, 2022). A relevância social e complexidade no monitoramento deste Fundo pela sociedade enseja práticas de controle participativas, incluindo a arrecadação e o uso dos recursos. Também recomenda-se estudos sobre o recém-aprovado repasse de parte do ICMS para a educação, que tem sido objeto de disputa na gestão pública (Peres et al., 2022, s.p.).

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Sobre as autoras

Flávia Antunes Souza

Universidade do Estado de Santa Catarina, Florianópolis, SC, Brasil

https://orcid.org/0000-0001-8846-1546

Mestre em Administração pela Universidade Federal Fluminense (2014). Doutoranda em Administração pela Universidade do Estado de Santa Catarina. Professora do Instituto Federal do Rio de Janeiro. Membro do grupo de pesquisa Politeia – Coprodução do Bem Público: Accountability e Gestão. E-mail: fl_antunes@yahoo.com.br

Paula Chies Schommer

Universidade do Estado de Santa Catarina, Florianópolis, SC, Brasil

https://orcid.org/0000-0001-9919-0809

Doutora em Administração de Empresas pela Fundação Getúlio Vargas (2005). Professora de administração pública na Universidade do Estado de Santa Catarina. Líder do grupo de pesquisa Politeia – Coprodução do Bem Público: Accountability e Gestão. E-mail: paulacs3@gmail.com

Contribuição na elaboração do texto: as autoras contribuíram igualmente na elaboração do manuscrito.

Resumen

El objetivo de este artículo es examinar teóricamente las posibilidades de actuación de los Consejos Municipales de Educación (CME) en la coproducción del bien público, a través de los Planes Municipales de Educación (PME) y de la coproducción del control. Los CME son espacios propicios para la coproducción del control, una vez que su carácter formativo, funciones y atribuciones conducen al compromiso mutuo y continuo entre los agentes públicos y los ciudadanos en la realización y control de los servicios educativos. El artículo señala posibles estudios entre los campos de la educación y de la gestión pública, a través de la coproducción del bien público.

Palabras clave: Coproducción del bien público. Coproducción del control. Consejo Municipal de Educación. Plan Municipal de Educación.

Abstract

This essay aims to theoretically examine the actions of Municipal Education Councils in coproduction arrangements through Municipal Education Plans and coproduction of control. These councils are spaces conducive to the coproduction of control since their formative nature, functions, and attributions lead to mutual and continuous engagement between public agents and citizens to perform and control education services. This theoretical essay provides insights for future studies integrating the education and public management fields and addressing the coproduction of this public good.

Keywords: Coproduction of the public good. Coproduction of control. Municipal Education Council. Municipal Education Plan.

Linhas Críticas | Periódico científico da Faculdade de Educação da Universidade de Brasília, BrasilISSN eletrônico: 1981-0431 | ISSN: 1516-4896

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Referência completa (APA): Souza, F. A., & Schommer, P. C. (2023). Coprodução em Conselhos Municipais de Educação: possibilidades para a coprodução do controle. Linhas Críticas, 29, e46460. https://doi.org/10.26512/lc29202346460

Referência completa (ABNT): SOUZA, F. A.; SCHOMMER, P. C. Coprodução em Conselhos Municipais de Educação: possibilidades para a coprodução do controle. Linhas Críticas, v. 29, e46460, 2023. DOI: https://doi.org/10.26512/lc29202346460

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