Introdução
O presente estudo propõe discutir os atores
que se mobilizaram na formulação do novo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB). O
recorte de investigação são os debates das reuniões deliberativas ordinárias e
as audiências públicas realizadas a fim de se proferir parecer à Proposta de
Emenda à Constituição nº 15-A, de 2015 (PEC 15/2015) (Brasil, 2015), nas 55ª e
56ª Legislaturas (2015-2019 e 2019-2023). A pesquisa foi conduzida no âmbito do
grupo de pesquisa Política e Administração de Sistemas Educacionais do Programa
de Pós-Graduação em Educação: Conhecimento e Inclusão Social da Universidade
Federal de Minas Gerais.
Este trabalho se faz mediante abordagem
cognitiva das políticas públicas educacionais. Nessa vertente analítica, as
políticas públicas são apreendidas como matrizes cognitivas e normativas,
constituindo sistemas de interpretação da realidade, nos quais os diferentes
atores públicos e privados inscrevem suas ações (Muller & Surel, 2002).
Dessa forma, as mudanças sociais são analisadas com uma atenção destacada para
o peso das ideias, preceitos gerais e representações.
A existência dessas matrizes cognitivas e
normativas são produtoras de identidades, nas quais atores individuais e
coletivos criam sentimentos subjetivos de pertencimento. Essa “consciência
coletiva” ou “visão de mundo” (Muller & Surel, 2002, aspas dos autores)
organiza coalizões de defesa (Sabatier & Jenkins-Smith, 1993) que permitem
a extrapolação dos limites do próprio grupo para a divulgação das ideias para
um conjunto mais vasto de pessoas. Em uma eventual perda de equilíbrio de um
paradigma anterior (Jones & Baumgartner, 2005), esse conjunto de valores
pode, inclusive, se tornar o dominante, quando uma lógica de sentido se
transforma em uma lógica de poder.
A produção de uma matriz cognitiva não é,
portanto, um simples processo discursivo, mas uma dinâmica intimamente ligada
às interações e às relações de força que se cristalizam pouco a pouco num
subsistema dado. Ela alimenta, ao mesmo tempo, um processo de tomada de palavra
(produção do sentido) e um processo de tomada de poder (estruturação de um
campo de forças) (Muller & Surel, 2002).
Assim, ainda que este trabalho não aborde
propriamente as ideias e posições dos atores do processo legislativo para a
constitucionalização do FUNDEB permanente, ele se insere no campo da análise
cognitiva, pois tem como objetivo identificar os atores na discussão pública do
projeto do novo FUNDEB bem como os tipos de atores que se posicionam nesse
debate. Dessa forma, a pesquisa intenta apontar a tomada de palavra como
processo de estruturação de um campo de forças. Para isso, foi abordado o
trabalho das Comissões Especiais da PEC 15/2015 na Câmara dos Deputados. Foram
analisadas as atas e as notas taquigráficas das reuniões ordinárias da comissão
nas duas legislaturas nas quais a PEC tramitou, além do registro das audiências
públicas realizadas.
Atores e
políticas públicas: definição, papéis e tipologia
O campo de políticas públicas tem seu advento nos anos
de 1950, nos Estados Unidos, sob a denominação de policy sciences,
focado na construção de métodos e teorias de análise para resolução de
problemas governamentais, numa perspectiva multidisciplinar e valorizando
métodos quantitativos (Capella, 2015). Todavia, tais concepções foram
consideradas limitadas e incentivaram debates nas ciências sociais. Uma
tendência mais contemporânea que decorre dessas discussões aponta para a
centralidade das ideias na análise das políticas públicas. Dos anos de 1990,
tais teorias que tratam do papel das ideias no processo de produção de
políticas públicas ressaltam outros elementos, tais como: atores, instituições,
fatores socioeconômicos e políticos. Haja vista ser o objetivo desta
investigação a identificação dos atores nas Comissões Especiais da Câmara dos
Deputados no processo de formulação do FUNDEB Permanente, empenhou-se em
explanar, nesta seção, a definição, a tipologia e o papel dos atores na arena
política. Tomando por empréstimo a compreensão do campo das ciências políticas
e, especificamente, de Leonardo Secchi (2014, p. 77), os atores são:
[…] todos aqueles indivíduos, grupos
ou organizações que desempenham um papel na arena política. Os atores
relevantes em um processo de política pública são aqueles que têm capacidade de
influenciar, direta ou indiretamente, o conteúdo e os resultados da política
pública. São os atores que conseguem sensibilizar a opinião pública sobre
problemas de relevância coletiva. São os atores que têm influência na decisão
do que entra ou não na agenda. São eles que estudam e elaboram propostas, tomam
decisões e fazem que intenções sejam convertidas em ações.
Os atores, portanto, sejam eles individuais ou
coletivos, testemunham e influenciam intencionalmente, por meio de suas ações,
de forma direta ou indireta, todas as fases do processo de elaboração das
políticas públicas. Em um contexto democrático, Secchi (2014) elenca os atores
considerados importantes para análise de política pública; são eles: políticos,
designados politicamente, burocratas, juízes, grupos de interesse, partidos
políticos, meios de comunicação (mídia), policytakers e organizações do
terceiro setor.
O conjunto de atores governamentais é constituído por
políticos, designados politicamente, burocratas e juízes. Os políticos estão ou
estiveram investidos de cargos no Executivo e no Legislativo, representam os
interesses coletivos, alguns deles conflitantes, detêm autoridade para tomada
de decisão durante mandato e seu papel relaciona-se à identificação dos
problemas públicos e a quais as políticas públicas mais adequadas para
enfrentá-los. Os designados politicamente, por sua vez, são atores indicados
pelos políticos, investidos de função de confiança ou cargo comissionado,
cabendo-lhes a atividade de chefia, direção e assessoramento na administração
pública. Os burocratas constituem o corpo de funcionários públicos e exercem
influência em todas as etapas do ciclo de políticas, desde a formação da agenda
até a avaliação das políticas públicas. Por fim, os juízes, que são servidores
públicos com prerrogativa de interpretar a aplicação da lei pelos cidadãos e
pela administração pública.
No que toca aos atores não governamentais, são
incluídos: grupos de interesse, partidos políticos, meios de comunicação,
destinatários de políticas públicas, organizações do terceiro setor e stakeholders[5]. São exemplos
de grupos de interesse ou de pressão os sindicatos, as associações, os
movimentos sociais, dentre outros, todos eles constituídos de maneira mais ou
menos voluntária para influenciar as políticas públicas. Diferentemente dos
grupos de interesse, os partidos políticos são organizações formais, se constituem
em torno de um projeto político e influenciam decisões governamentais
diretamente. Da mesma forma, a mídia, ao atuar na divulgação de informações,
exerce grande influência na opinião pública e, por conseguinte, na formação da
agenda e na avaliação das políticas públicas.
No que diz respeito aos policytakers ou
destinatários das políticas públicas, são concebidos tanto como atores
passivos, por serem receptores de influências no processo de elaboração de
políticas públicas, quanto como articuladores de interesse, formadores de
opinião e até tomadores de decisões em processos que contam com a participação
desses indivíduos, tais como orçamento participativo e conselhos. O terceiro
setor são organizações privadas e sem fins lucrativos, com ações visando ao
interesse coletivo, participando da decisão, da implementação e da avaliação de
políticas públicas. Secchi (2014) aponta ainda diversos atores presentes na
arena política, tais como as comunidades epistêmicas, os organismos
internacionais, os especialistas e os fornecedores. Por fim, vale destacar,
dentre esses últimos, a comunidade epistêmica, ator que contempla profissionais
com expertise em um tema específico e que interfere na formulação de políticas
públicas relacionadas ao campo (Soares & Vitelli, 2016).
Trajetória normativa
das políticas de fundos de financiamento educacional
O financiamento da educação no Brasil é realizado
principalmente por mecanismos de vinculação e subvinculação de recursos
provenientes de impostos. A definição de vinculação de um percentual mínimo de
recursos tributários para a educação foi estabelecida pela primeira vez na
Constituição Federal de 1934 (Brasil, 1934). No entanto, o cenário instável de
ditaduras civil e militar que marcaram a história do Brasil propiciou que a perspectiva
de financiamento público da educação somente fosse consolidada com o processo
de redemocratização na década de 1980, primeiro por meio da Emenda Calmon e
depois de forma definitiva na Constituição Federal de 1988 (CF/88) (Brasil,
1988; Gouveia & Souza, 2015).
Sendo assim, a CF/88 estabeleceu que 18% das receitas
da União e 25% das receitas dos estados e municípios, incluindo apenas aquelas
provenientes de impostos e transferências, deveriam ser destinadas à educação
(Brasil, 1988). Porém, essa vinculação não foi suficiente devido à ausência de
rubrica específica para a aplicação dessas receitas e à falta de mecanismos de
fiscalização e controle social eficazes. Com isso, os recursos tendiam a ser
mal aplicados ou mesmo direcionados a outras áreas, uma vez que governos
estaduais e municipais, não raramente, incluíam no orçamento da educação outros
gastos da administração (Semeghini, 2001; Cruz & Rocha, 2018).
No contexto da elaboração da Lei de Diretrizes e Bases
da Educação Nacional, o ensino fundamental passou a receber clara prioridade
(Semeghini, 2001). Assim, buscou-se proporcionar à população de 7 a 14 anos
acesso universal à escola e implementar políticas visando a melhorar a
qualidade educacional. Neste sentido, a Emenda Constitucional nº 14, de 12 de
setembro de 1996 (Brasil, 1996), que instituiu o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF),
iniciativa do Governo Fernando Henrique Cardoso, justificou sua proposta
embasada nas críticas à CF/1988 (Brasil, 1988), definida como um obstáculo para
a política de desenvolvimento social e econômico do país (Oliveira, 2009). Além
disso, dado que o financiamento da educação é feito com recursos próprios dos
entes subnacionais e diante das desigualdades regionais, estados e municípios
apresentam distintas capacidades de investir na educação de suas redes. Assim o
FUNDEF, além da expansão da oferta do ensino fundamental, buscava também
atenuar desigualdades de financiamento dessa etapa por parte dos entes
federativos.
O FUNDEF tinha vigência prevista de 10 anos e
estabelecia que 15% de alguns recursos estaduais e municipais – que antes eram
gastos diretamente por cada governo em sua própria rede de ensino – seriam
transferidos para fundos estaduais e redistribuídos entre seus municípios e o
governo estadual de acordo com o número de matrículas no ensino fundamental de
cada rede. O montante recebido por cada governo deveria ser, obrigatoriamente,
gasto nessa etapa da educação básica, com o objetivo de assegurar a
universalização de seu atendimento e a devida remuneração do magistério (pelo
menos 60% do FUNDEF deveria ser gasto com pagamento de professores). Segundo
Militão (2011, p. 125), apesar do grande número de críticas ao FUNDEF, três se
tornaram consenso entre os estudiosos da época:
(1)
concentração de recursos no ensino fundamental em detrimento das outras etapas
e modalidades de ensino que compõem a educação básica;
(2)
ausência de dinheiro “novo” para o sistema educacional brasileiro como um todo;
e
(3) ínfima – e ilegal – contribuição
da União para o Fundo. Inspirado na orientação de organismos internacionais,
notadamente o Banco Mundial, o FUNDEF voltou-se exclusivamente ao financiamento
do ensino fundamental e acabou inviabilizando a manutenção e desenvolvimento –
em quantidade e qualidade – da educação infantil, da educação de jovens e
adultos e do ensino médio, que ficaram “órfãos” de recursos com a implantação
desse Fundo.
Todavia, desde 1995 já tramitavam no Congresso
Nacional diversas proposições de um fundo que abrangesse o financiamento de
toda a educação básica. Posteriormente, essas propostas apresentadas foram
reunidas na PEC 112/1999 (Oliveira, 2009). Segundo essa proposta, o fundo que
viria a substituir o FUNDEF deveria abranger todas as matrículas da educação
básica com o objetivo de corrigir as desigualdades decorrentes da focalização
de investimentos no ensino fundamental ocasionada pelo FUNDEF (Mendes, 2012).
Portanto, além de ampliar a destinação orçamentária da União para manutenção e
desenvolvimento do ensino de 18% para 20%, a PEC 112/1999 (Brasil, 1999)
propunha ainda a criação de fundos estaduais para manutenção e desenvolvimento
da educação básica pública e para a valorização dos profissionais da educação,
compostos pela totalidade dos recursos constitucionais destinados à educação
(Oliveira, 2009).
Apenas em 2007, o FUNDEF, após dez anos de vigência e
nove de implementação em nível nacional, foi substituído pelo FUNDEB por meio
da Emenda Constitucional nº 53/06 (Brasil, 2006), regulamentada em definitivo
pela Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007 (Brasil,
2007), que modificou o artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias da CF/88 (Brasil, 1988), criando um novo fundo. Assim como seu
antecessor, o FUNDEB é um mecanismo de captação, distribuição e aplicação de
atuação dos entes federados municipais, estaduais e da União cujo principal
objetivo é destinar recursos à manutenção e ao desenvolvimento de todas as
etapas e modalidades da educação básica pública e à valorização dos
trabalhadores da educação, com vigência estabelecida do período de 2007 a 2020.
Embora muitas críticas possam ser feitas às políticas de fundo (Davies, 2006),
fato é que o FUNDEB se tornou o principal mecanismo de redistribuição de recursos
para a educação básica no país (Alves & Pinto, 2020), e sua manutenção foi
considerada requisito fundamental para a continuidade das políticas de expansão
do atendimento educacional com vistas à qualidade da oferta.
Por isso, com a aproximação do fim da vigência do
FUNDEB e com os problemas que motivaram a sua criação
ainda longe de serem superados, surgiu a necessidade de se discutir um
substituto a esse instrumento que avançasse nas suas limitações e propusesse
uma educação cada vez mais equalizadora e de qualidade (Gluz, 2019). Ademais, tendo em vista o caráter de longa duração das
desigualdades socioeconômicas do Brasil, esse substituto deveria ter um caráter
mais perene, sendo transposto do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT) para o próprio corpo da Constituição. Essa medida se fazia
necessária tendo em vista que o ADCT se constitui como um conjunto de normas à
parte da CF/88, com numeração independente de artigos. Por isso, o ADCT
normatiza medidas de natureza temporária, não permanentes, de transição
entre uma Constituição e outra. Assim, a garantia de um FUNDEB permanente
passava, primeiramente, por sua incorporação ao texto constitucional. Nesse sentido,
em abril de 2015, durante a 55ª Legislatura, foi apresentada na Câmara dos
Deputados, pela deputada Raquel Muniz (Partido Social Cristão por Minas Gerais,
PSC/MG) e por outros, a PEC nº 15/2015 (Brasil, 2015), que dispôs sobre o
caráter permanente do FUNDEB.
Naquele momento, a Comissão Especial avançou no que
foi possível, realizando reuniões e audiências públicas, além da apresentação
de um primeiro parecer ao projeto. No entanto, a comissão se deparou com a
situação concreta da intervenção federal no estado do Rio de Janeiro (fevereiro
a dezembro de 2018), que impedia a votação da proposição. As discussões foram
retomadas na 56ª Legislatura, que desarquivou a PEC, criando nova comissão que
deu andamento aos trabalhos com mais reuniões e audiências públicas, sendo
finalmente votada no plenário da Câmara dos Deputados – e aprovada – em julho
de 2020, transformada na Emenda Constitucional nº 108,
de 26 de agosto de 2020 (Brasil, 2020).
Quem é quem no debate
do FUNDEB permanente: atores na tramitação da PEC 15/2015 na 55ª Legislatura:
presença e participação
A PEC 15/2015 (Brasil, 2015) foi apresentada pela Dep.
Raquel Muniz (PSC/MG) em 2015, na 55° Legislatura. Em julho daquele ano foi
criada a Comissão Especial destinada a proferir parecer à proposta. Mais de um
ano depois, apenas em novembro de 2016, foram designados e convocados os
membros indicados da comissão.
Instalada a comissão em dezembro de 2016, foi eleito
presidente o Dep. Thiago Peixoto (Partido Social Democrático por Goiás,
PSD/GO). A mesa diretora foi assim composta: 1º vice-presidente: Dep. Izalci
Lucas (Partido da Social Democracia Brasileira pelo Distrito Federal, PSDB/DF);
2º vice-presidente: Dep. Ságuas Moraes (Partido dos Trabalhadores por Mato
Grosso, PT/MT); 3º vice-presidente: Dep. Roberto Sales (Democratas pelo Rio de
Janeiro, DEM/RJ). A Dep. Professora Dorinha Seabra Rezende (DEM de Tocantins-TO)
foi designada relatora.
Após 24[6] audiências
públicas entre março e novembro de 2017 e um seminário estadual ocorrido na
Assembleia Legislativa de Santa Catarina (31 de agosto), a relatora apresentou
a primeira minuta do substitutivo do projeto. Essa minuta passou a ser alvo de
debates nas outras seis audiências públicas que tiveram curso naquela
legislatura (entre abril e junho de 2018), totalizando 32 reuniões e 30
audiências públicas.
Quanto à presença parlamentar nos trabalhos da
comissão na 55ª Legislatura, a composição da comissão variou ao longo da
Legislatura, com os partidos e blocos partidários modificando suas indicações.
A figura abaixo representa a participação dos deputados nas 32 reuniões.
Figura 1
Frequência individual dos deputados nas reuniões da
Comissão Especial do FUNDEB, 55ª Legislatura*
Fonte: elaborada a
partir das atas das reuniões da Comissão Especial da PEC 15/2015 na 55ª
Legislatura (Brasil, 2019).
* Para fins de melhor visualização, optou-se por não
representar os deputados com apenas uma presença.
A autora da PEC, Dep. Raquel Muniz, foi quem mais
participou das reuniões da Comissão, com 28 presenças em 32. Essa participação
expressiva faz parte da dinâmica do processo legislativo, pois é nesse momento
que antecede a votação que os diversos atores têm a oportunidade de defender
suas ideias no intuito de incidir na formulação da política pública. O Dep.
Carlos Henrique Gaguim (PODEMOS/TO), mesmo não sendo membro da comissão, teve
presença expressiva, em 26 reuniões, mesmo número que a relatora Dep.
Professora Dorinha Seabra Rezende (DEM/TO) e que o presidente da comissão, Dep.
Thiago Peixoto (PSD/GO). Apesar da presença, o Dep. Carlos Henrique Gaguim não
fez uso da palavra nesses espaços de debate.
Dos 513 deputados federais na 55ª Legislatura, 71
(13,8%) registraram presença em reuniões da comissão. Apenas 9 deputados,
representando cerca de 1,7% do total da Câmara dos Deputados, tiveram presença
em mais da metade das reuniões. Ainda que a maior parte dos deputados que
participaram das reuniões da comissão não fosse membro titular ou suplente (59%
contra 40,8%), os membros da comissão tiveram participação mais expressiva no
número total de presenças (67,1% ante 32,7% dos não membros).
Os dados parecem sugerir que as reuniões e audiências
públicas da Comissão Especial do novo FUNDEB na 55ª Legislatura mobilizaram um
percentual relativamente pequeno de deputados. A maior parte das presenças foi
de membros da comissão e, mesmo assim, a presença desses deputados foi baixa ao
longo da vigência da comissão, sendo a média de 33,2% de presença.
Ao todo, 17 dos 32 partidos até então existentes
participaram das reuniões. O partido que mais teve deputados presentes foi o
Partido dos Trabalhadores (PT), seguido do Partido Socialista Brasileiro (PSB).
O partido do então presidente Michel Temer, o Partido do Movimento Democrático
Brasileiro (PMDB), teve seis deputados participantes ao todo. A Figura 2
apresenta a presença dos partidos políticos nas reuniões da comissão.
Figura 2
Presença de deputados nas reuniões da Comissão
Especial do FUNDEB por partido, 55ª Legislatura
Fonte: elaborada a partir das atas das reuniões da
Comissão Especial da PEC 15/2015 na 55ª Legislatura (Brasil, 2019).
O gráfico evidencia que o PSDB foi o partido com maior
participação na 55ª Legislatura no que tange à presença nos trabalhos da
Comissão Especial do FUNDEB, mesmo contando com apenas sete deputados. Ou seja,
mesmo não tendo o maior número absoluto, os deputados do PSDB foram os que
registraram maior presença relativa. Por outro lado, o Partido dos
Trabalhadores apresentou, nessa legislatura, uma participação relativa abaixo
da média, mesmo tendo o maior número absoluto de deputados.
Dessa forma, os dados apontam que pouco mais da metade
dos partidos se envolveram no debate do FUNDEB permanente nos trabalhos da
comissão na 55ª Legislatura. A média de presença dos partidos nas reuniões
também é baixa, sendo que somente três partidos tiveram média de presença maior
que a metade do número total de reuniões: o SD com participação média em 18
reuniões; o PDT e o PPS, ambos com 16 reuniões. Apesar de mobilizar o maior
número absoluto de deputados, o PT teve média de presença em 2,2 reuniões. Já o
PSDB, apesar de mobilizar o maior número relativo de deputados, apresentou
presença média de 9,4 reuniões.
A Figura 3 traz informações relativas à presença dos
blocos partidários nas reuniões da 55ª Legislatura.
Figura 3
Distribuição
da presença de deputados nas reuniões da Comissão Especial do FUNDEB por bloco
partidário, 55ª Legislatura
Fonte: elaborada a partir das atas das reuniões da
Comissão Especial da PEC 15/2015 na 55ª Legislatura (Brasil, 2019).
O bloco governista foi o que teve maior percentual de
presença, seguido pelo bloco de centro-direita e pela oposição de esquerda. Os
demais blocos tiveram, juntos, uma participação de 5% na Comissão Especial do
FUNDEB naquela legislatura.
Quanto aos atores coletivos interessados (stakeholders)
nas audiências públicas da comissão na 55ª Legislatura, ao todo, 36 entidades
estiveram representadas nas 30 audiências públicas da Comissão Especial do
FUNDEB na 55ª Legislatura, além de docentes de 14 instituições de ensino
superior (Insper, Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais,
Universidade Federal do ABC, Universidade Federal do Espírito Santo,
Universidade Federal de Goiás, Universidade Federal de Minas Gerais,
Universidade Federal do Paraná, Universidade Federal do Rio Grande do Sul,
Universidade de Brasília, Universidade Estadual de Campinas, Centro
Universitário do Instituto do Câncer do Estado de São Paulo, Universidade
Federal de São Paulo, Universidade de Passo Fundo e Universidade de São Paulo).
Quadro 1
Atores
coletivos nas audiências públicas da Comissão Especial e o total de
participações, 55ª Legislatura
|
Entidades
representadas |
Participações |
|
Conselho Nacional de Secretários de Educação
(CONSED) |
4 |
|
Associação Nacional de Pesquisa em Financiamento
da Educação (FINEDUCA) |
3 |
|
Secretaria de Articulação entre os Sistemas de
Ensino (SASE) |
3 |
|
União Nacional dos Dirigentes Municipais de
Educação (UNDIME) |
3 |
|
Todos pela Educação |
3 |
|
Frente Nacional de Prefeitos (FNP) |
2 |
|
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) |
2 |
|
Ministério do Planejamento |
2 |
|
Campanha Nacional pelo Direito à Educação |
2 |
|
Confederação Nacional dos Trabalhadores em
Educação (CNTE) |
2 |
|
Civitas Assessoria e Consultoria |
2 |
|
Confederação Nacional de Municípios (CNM) |
2 |
|
Ação Educativa, Assessoria, Pesquisa e Informação
|
1 |
|
Associação dos Municípios da Área Mineira da
Sudene (AMAMS) |
1 |
|
Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa
em Educação (ANPED) |
1 |
|
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) |
1 |
|
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social (BNDES) |
1 |
|
Conselho Nacional de Educação (CNE) |
1 |
|
Conselho Nacional de Secretários Estaduais de
Planejamento (Conseplan) |
1 |
|
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
(FNDE) |
1 |
|
Fórum Nacional de Educação (FNE) |
1 |
|
Fórum dos Conselhos Estaduais de Educação |
1 |
|
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE) |
1 |
|
Instituto de Direito Público (IDP) |
1 |
|
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira (INEP) |
1 |
|
Instituto Unibanco |
1 |
|
Ministério da Educação (MEC) |
1 |
|
Movimento Interfóruns de Educação Infantil do
Brasil (MIEIB) |
1 |
|
Ministério da Fazenda |
1 |
|
Observatório de Informações Municipais |
1 |
|
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo |
1 |
|
Tribunal de Contas da União |
1 |
|
União Nacional dos Estudantes (UNE) |
1 |
|
União Brasileira dos Estudantes Secundaristas
(UBES) |
1 |
|
União Nacional dos Conselhos Municipais de
Educação (UNCME) |
1 |
|
UNESCO |
1 |
Fonte: elaborado a partir das atas das reuniões da Comissão
Especial da PEC 15/2015 na 55ª Legislatura (Brasil, 2019).
Levando em consideração a representação dos atores
coletivos, observa-se que diversos segmentos da sociedade brasileira ligados à
educação fizeram parte do processo de formulação do novo FUNDEB. O maior número
de participação nos trabalhos da comissão foi representado por um órgão
colegiado (CONSED), por uma entidade epistêmica (FINEDUCA) e por um órgão
vinculado ao Executivo (SASE). A UNDIME, seguida pelo Movimento Todos Pela
Educação, também teve participação nas audiências públicas.
Em relação aos atores individuais (ou que, pelo menos,
participaram sem estarem representando necessariamente alguma organização
específica), destacam-se docentes convidados para fazerem exposições temáticas
nas audiências públicas. Como dito acima, foram convidados Nelson Cardoso
Amaral (UFG); José Marcelino Rezende Pinto, Marta Arretche, Reynaldo Fernandes
e Úrsula Peres (USP); Fabrício Rodrigues Magalhães (UNICAMP); Ana Angélica
Gonçalves Paiva (UNICESP); Luiz Araújo (UnB); Nalu Farenzena (UFRGS); Gabriela
Schneider e Thiago Alves (UFPR); Nelson Cardoso Conte (UPF); José Francisco
Soares e José Irineu Rangel Rigotti (UFMG); Gilda Cardoso Araújo (UFES); e
Salomão Ximenes (UFABC). Ainda que outros professores universitários tenham
participado das audiências (como, por exemplo, Lívia Maria Fraga Vieira, da
UFMG, e Andréa Gouveia Barbosa), suas falas foram em nome de uma entidade
(MIEIB e ANPED, nos exemplos).
O gráfico abaixo desvela o total de participações de
atores individuais (apenas os classificados na tipologia de políticos, em azul;
e burocratas, em bege) nas audiências da Comissão Especial da 55ª Legislatura.
Figura 4
Participação
nas audiências da Comissão Especial do FUNDEB, 55ª Legislatura
* Cláudio Riyudi Tanno
participou da vigésima audiência pública da Comissão da 55ª Legislatura
(17/10/2017) como palestrante convidado.
Fonte: elaborada a partir das atas das reuniões da
Comissão Especial da PEC 15/2015 na 55ª Legislatura (Brasil, 2019).
Observa-se na Figura 4 que a participação da relatora
Dep. Professora Dorinha teve o mesmo número de intervenções que o Consultor
Legislativo Paulo de Sena Martins. Uma das atribuições desse ator institucional
é o de subsidiar tecnicamente as comissões ligadas ao órgão ao qual está
vinculado. Esses consultores exercem um importante papel na formulação de
políticas públicas por meio de seus trabalhos.
Individualmente, os convidados que mais vezes
participaram (fazendo algum tipo de fala ou intervenção) nas audiências
públicas foram Aléssio Costa Lima (UNDIME), Nelson Cardoso Amaral (UFG), Caio
Callegari (Todos pela Educação), Arnóbio Marques de Almeida Júnior (ex-SASE),
Elias Diniz (FNP), Mariza Abreu (CNM), André Pinheiro de Carvalho (Civitas),
Daniel Cara (Campanha Nacional pelo Direito à Educação), todos participando em
duas oportunidades. Heleno Manoel Gomes de Araújo Filho também participou de
duas audiências, sendo que, em uma delas, foi convidado como coordenador do
Fórum Nacional de Educação e, na outra, como presidente da CNTE.
A classificação dos atores pode ser observada no
gráfico abaixo.
Figura 5
Distribuição
dos atores que participaram das audiências públicas da Comissão Especial do
FUNDEB por seu tipo, 55ª Legislatura
Fonte: elaborada a partir das atas das reuniões da
Comissão Especial da PEC 15/2015 na 55ª Legislatura (Brasil, 2019).
O agrupamento desses atores os coloca em tipologia
caracterizada por Secchi (2014) como governamentais e não governamentais. Os
políticos, os designados politicamente, os burocratas e o judiciário são categorias
de atores que compõem o grupo de atores governamentais. Por outro lado, os
grupos de interesse, as organizações do terceiro setor, os organismos
internacionais e as comunidades epistêmicas estão no grupo dos atores não
governamentais. A análise do gráfico aponta que a maior participação está no
grupo de atores não governamentais, em especial na comunidade
epistêmica/especialista. Esses dados corroboram a concepção de Muller e Surel
(2002) de política pública como ação pública que pressupõe uma interação entre
Estado e Sociedade, na qual grupos diversos mobilizam recursos diversos com
intuito de influenciar os tomadores de decisões públicas.
Atores na tramitação
da PEC 15/2015 na 56ª Legislatura: presença e participação
Após a posse da 56° Legislatura, em 1º de fevereiro de
2019, a Dep. Professora Dorinha Seabra Rezende requereu, em 4 de fevereiro, o
desarquivamento da PEC 15/2015 (Brasil, 2015), o que foi realizado no dia 21
daquele mesmo mês. Em 27 de fevereiro, foi criada nova Comissão Especial para
dar sequência aos trabalhos interrompidos com o fim da legislatura anterior,
sendo constituída em 7 de maio de 2019. No dia 8 de maio, ocorreu a 1ª reunião
tendo como pauta a instalação da comissão e a eleição da mesa diretora.
A mesa diretora eleita foi o Dep. Bacelar
(PODEMOS/BA), para Presidente; Idilvan Alencar (PDT/CE), para 1º
Vice-Presidente; Danilo Cabral (PSB/PE), para 2º Vice-Presidente; e Professora
Rosa Neide (PT/MT), para 3ª Vice-presidente. Em primeiro ato da presidência,
foi designada como relatora a Dep. Professora Dorinha. Em seguida, foram
apresentadas as informações sobre o funcionamento da Comissão e sobre a
abertura do prazo de dez sessões para a apresentação de emendas a partir do dia
9 de maio de 2019, prorrogado em seguida, no dia 29 de maio até 6 de junho de
2019. Ao todo, cinco emendas foram apresentadas.
A nova Comissão Especial conseguiu maior mobilização
parlamentar. Enquanto a primeira comissão mobilizou 71 parlamentares, com média
de presença nas reuniões de aproximadamente 14 parlamentares, a segunda
comissão mobilizou 98 parlamentares (19% do total dos deputados federais), com
média de 32 presenças por reunião. Na 56ª Legislatura, mais partidos
participaram dos debates (23 de 32 partidos, contra 17 na 56ª Legislatura).
A composição da comissão na 56ª Legislatura variou
menos ao longo da tramitação do que ocorreu na 55ª, quando os partidos e blocos
partidários modificaram mais frequentemente suas indicações. O gráfico abaixo
apresenta a presença dos deputados nas 23 reuniões da comissão na 56ª
Legislatura. Para tornar mais inteligível a leitura, optou-se por não
representar na Figura 6 os parlamentares que tiveram presença em menos de dez
reuniões.
Figura 6
Frequência
individual dos deputados com maior presença nas reuniões da Comissão Especial
do FUNDEB, 56ª Legislatura*
* Apenas deputados com
dez ou mais registros de presença.
Fonte: elaborada a partir das atas das reuniões da
Comissão Especial da PEC 15/2015 na 56ª Legislatura (Brasil, 2020).
Como pode ser observado, os deputados Bacelar
(PODEMOS/BA), Idilvan Alencar (PDT/CE), Maria Rosas (REPUBLICANOS/SP), Rose
Modesto (PSDB/MS) e Tiago Mitraud (NOVO/MG) tiveram maior participação nas
reuniões da Comissão Especial da 56ª Legislatura. Apesar dessa participação
individual, o partido com o maior percentual de participação foi o PT, seguido
do Partido Social Liberal (PSL), conforme Figura 7.
Figura 7
Presença dos
deputados nas reuniões da Comissão Especial do FUNDEB por partido, 56ª
Legislatura
Fonte: elaborada a partir das atas das reuniões da
Comissão Especial da PEC 15/2015 na 56ª Legislatura (Brasil, 2020).
A soma do total de presença de deputados dos três
partidos com maior presença corresponde aproximadamente a 30% da participação
total dos trabalhos na Comissão Especial do FUNDEB na 56ª Legislatura.
O gráfico abaixo (Figura 8) demonstra, para a 56ª
Legislatura, o mesmo movimento de forte atuação da base governista na Comissão
Especial do FUNDEB observado no 55ª Legislatura. Ou seja, os partidos que fazem
base de sustentação do governo representam a maior parte da presença dos
deputados no debate da comissão.
Figura 8
Distribuição da
presença de deputados nas reuniões da Comissão do FUNDEB por bloco partidário,
56ª Legislatura 
Fonte: elaborada a partir das atas das reuniões da
Comissão Especial da PEC 15/2015 na 56ª Legislatura (Brasil, 2020).
Somente com a união dos demais blocos representativos
se faz frente, percentualmente, à participação dos partidos da base de
sustentação do Executivo, sugerindo certo grau de articulação do governo nessa
pauta.
A presença de atores coletivos na Comissão Especial do
FUNDEB continuou a ser um importante instrumento de participação da sociedade.
Ou seja, uma janela que se abre para que atores diversos possam influenciar a
construção da política de financiamento da educação.
Esses atores foram se modificando e/ou alterando suas
modalidades de participações ao longo do processo de trabalho da Comissão
Especial do FUNDEB. O quadro de entidades nos mostra que atores visíveis
(ligados às instâncias decisórias) e atores invisíveis (públicos e privados)
estiveram juntos no processo de formulação do novo FUNDEB.
Quadro 2
Atores coletivos que
foram representados nas audiências públicas da Comissão Especial PEC 15-A/1015
na 56ª Legislatura e o total de participações
|
Entidades representadas |
Participações |
|
Conselho Nacional
de Secretários de Educação (CONSED) |
3 |
|
União Nacional
dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME) |
3 |
|
Todos pela
Educação |
3 |
|
Campanha Nacional
pelo Direito à Educação |
3 |
|
Ministério da
Educação |
2 |
|
Ministério da
Economia |
2 |
|
Associação
Brasileira de Municípios (ABM) |
1 |
|
Associação dos
Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON) |
1 |
|
Associação
Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educação (FINEDUCA) |
1 |
|
Associação
Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (ANPED) |
1 |
|
Comitê Nacional
de Secretários de Fazenda e Finanças (CONSEFAZ) |
1 |
|
Conselho Nacional
de Educação (CNE) |
1 |
|
Confederação
Nacional de Municípios (CNM) |
1 |
|
Confederação
Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE) |
1 |
|
Fórum dos
Conselhos Estaduais de Educação |
1 |
|
Frente Nacional
de Prefeitos (FNP) |
1 |
|
Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE) |
1 |
|
Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) |
1 |
|
Instituto Rui
Barbosa |
1 |
|
Movimento
Interfóruns de Educação Infantil do Brasil (MIEIB) |
1 |
|
Secretaria de
Articulação entre os Sistemas de Ensino (SASE) |
1 |
|
Tribunal de
Contas do Estado do Rio Grande do Sul |
1 |
|
Tribunal de
Contas da União |
1 |
|
União Nacional
dos Estudantes (UNE) |
1 |
|
União Nacional
dos Conselhos Municipais de Educação (UNCME) |
1 |
Fonte: elaborado a partir das atas das reuniões da
Comissão Especial da PEC 15/2015 na 56ª Legislatura (Brasil, 2020).
Na análise sobre a representatividade das entidades na
56ª Legislatura, foi possível identificar a participação de novos atores: ABM,
ATRICON, CONSEFAZ, Instituto Rui Barbosa e Ministério da Economia. Contudo,
atores importantes para o campo educacional, como IBGE, INEP, UBES, Ação
Educativa, Assessoria, Pesquisa e Informação, entre outros, não estiveram
presentes nessa fase dos trabalhos da comissão. Ressalta-se, porém, a
permanência de entidades de grande importância para o campo educacional, como
FINEDUCA, ANPED, Campanha Nacional pelo Direito à Educação, UNCME, UNDIME,
CONSED, FNE, entre outras.
Os atores individuais especialistas também tiveram
presença nos trabalhos da comissão na 56ª Legislação, ainda que de maneira
menos expressiva. Participaram como expositores nas audiências públicas Naércio
Menezes Filho e Ricardo Paes de Barros (Insper), além de Bruno Holanda e Thiago
Alves (UFG). Alguns preletores de audiências públicas que fizeram exposições
individuais como docentes/pesquisadores na 55ª Legislatura atuaram como
representantes de organizações na 56ª. É um exemplo notório desse movimento o
professor José Marcelino de Rezende Pinto, que participou da audiência pública
da 10° reunião da comissão, no dia 18 de junho de 2019, representando a
FINEDUCA.
Figura 9
Distribuição dos
atores que participaram das audiências públicas da Comissão Especial do FUNDEB
por seu tipo, 56ª Legislatura
Fonte: elaborada a partir das atas das reuniões da
Comissão Especial da PEC 15/2015 na 56ª Legislatura (Brasil, 2020).
Na 56ª Legislatura, a composição da participação dos
atores por sua tipologia difere da 55ª Legislatura. Enquanto na 55ª Legislatura
a maior atuação estava no grupo de atores da comunidade
epistêmica/especialista, na legislatura atual (56ª) o maior percentual de
participação foi identificado no grupo referente aos políticos, que são aqueles
atores que representam interesses coletivos e detêm autoridade
institucionalizada para a tomada de decisão.
Os trabalhos da Comissão Especial do FUNDEB na 55ª
Legislatura foram marcados pelos debates em torno da PEC 15/2015 (Brasil,
2015), movimento que se estendeu à 56ª Legislatura. Porém, levando em
consideração o processo de tramitação da PEC, os tempos e os movimentos da
Comissão Especial, há uma tendência de que a participação dos políticos seja de
fato maior nessa reta final de sua tramitação.
Figura 10
Participação
nas audiências da Comissão Especial do FUNDEB, 56ª Legislatura*
* Para melhor
visualização, optou-se por retirar os atores que participaram com intervenções
em apenas uma reunião/audiência pública.
** Cláudio Riyudi
Tanno participou da primeira audiência pública da Comissão da 56ª Legislatura
(14/5/2019) como palestrante convidado.
Fonte: elaborada a partir das atas das reuniões da
Comissão Especial da PEC 15/2015 na 56ª Legislatura (Brasil, 2020).
A Figura 10 também apresenta um movimento esperado
nesse processo de tramitação. Observa-se que a participação dos consultores
parlamentares (em bege) diminuiu consideravelmente. Nessa fase final, a
participação dos deputados (em azul) foi mais expressiva. A Dep. Professora Dorinha
Seabra Rezende foi a parlamentar com maior número de participações. Podemos
inferir que é nesse momento que os parlamentares fazem uso do direito de fala e
do lugar que ocupam para defender seus posicionamentos e ideias.
Durante o processo de tramitação e discussão na
Comissão Especial da 56ª Legislatura, foram apresentadas cinco emendas à
PEC15/2015. A Deputada Tabata Amaral foi quem mais apresentou emendas, sendo
coautora de duas das cinco. Uma das emendas, apresentada pelo Dep. Waldenor
Pereira, foi assinada por todos os deputados da bancada do PT.
Quadro 3
Propositores de
emendas à PEC 15-A/2015
|
Emenda |
Autor(es) |
|
Tabata Amaral
(PDT/SP); Felipe Rigoni (PSB/ES) |
|
|
Tabata Amaral
(PDT/SP); Felipe Rigoni (PSB/ES) |
|
|
Tiago Mitraud
(NOVO/MG); Marcelo Calero (CIDADANIA/RJ) |
|
|
Felipe Rigoni (PSB/ES); Adriana Ventura
(NOVO/SP); João H. Campos (PSB/PE); Emanuel Pinheiro Neto (PTB/MT); Tiago
Mitraud (NOVO/MG). |
|
|
Bancada do
Partido dos Trabalhadores |
Fonte: elaborado a partir das atas das reuniões da
Comissão Especial da PEC 15/2015 na 56ª Legislatura (Brasil, 2020).
Do total de emendas apresentadas, apenas a emenda
3/2019 teve voto de inadmissibilidade por parte da relatora. As demais emendas
receberam voto de admissibilidade, sendo incorporadas ao texto final da
relatora Deputada Professora Dorinha Seabra Rezende.
Outra forma de participação dos atores no processo de
formulação da política pública são as sugestões. A apresentação de sugestão é
mais um mecanismo de participação tanto para os parlamentares quanto para a
Sociedade Civil. No Quadro 4 são apresentadas as sugestões por atores
governamentais e não governamentais à Comissão Especial do FUNDEB. Do total de
15 sugestões, três foram apresentadas pela Deputada Tabata Amaral. Os deputados
Tiago Mitraud, Bacelar e Gastão Vieira apresentaram cada um duas sugestões para
o texto da PEC 15/2015 (Brasil, 2015).
Quadro 4
Sugestões apresentadas
à PEC 15/2015
|
Sugestão |
Autor(es) |
|
1 |
Rose Modesto |
|
2 |
Marcelo Calero e
Tiago Mitraud |
|
3 |
Bacelar |
|
4 |
Bacelar |
|
5 |
Chris Tonietto |
|
6 |
Tabata Amaral |
|
7 |
João H. Campos |
|
8 |
Gastão Vieira |
|
9 |
Pedro Cunha Lima |
|
10 |
Gastão Vieira |
|
11 |
Paula Belmonte |
|
12 |
Tabata Amaral,
Raul Henry, Felipe Rigoni, Tiago Mitraud, Prof. Israel Batista, Marcelo
Calero e Pedro Cunha Lima |
|
13 |
Tabata Amaral |
|
14 |
MEC |
|
15 |
MEC |
Fonte: elaborado a partir das atas das reuniões da
Comissão Especial da PEC 15/2015 na 56ª Legislatura (Brasil, 2020).
As demais sugestões foram apresentadas pela Campanha
Nacional Pelo Direito à Educação, pelo Sindicato dos Servidores Públicos
lotados nas Secretarias de Educação e de Cultura do Estado do Ceará e nas
Secretarias ou Departamentos de Educação e/ou Cultura dos Municípios do Ceará
(APEOC), pela mesa diretora das Comissões de Educação das Assembleias
Legislativas, pelo Instituto Rui Barbosa, pela CNTE, pela Câmara da Prefeitura
de Nilópolis, pela UNE e pela UBES. Essa diversidade reforça a percepção de que
o momento da definição da política mobiliza mais atores políticos e grupos de
interesse do que comunidades epistêmicas e especialistas.
Considerações finais
O foco desta investigação foi a identificação dos
atores envolvidos no debate público do projeto do novo FUNDEB nas 55ª e 56ª
Legislaturas por meio da análise das atas e notas taquigráficas das reuniões e
audiências públicas das comissões especiais. Essa identificação efetuou-se
mediante o levantamento da composição parlamentar nas comissões, sua presença e
participação nas atividades, bem como de convidados (e das instituições que
representavam) que se envolveram nos eventos. Ressalta-se que neste trabalho
não foram analisados os pareceres apresentados nem a versão final da emenda
constitucional aprovada, mas os atores visíveis de seu processo de formulação.
Sendo assim, sugere-se, para trabalhos posteriores, que se avance em relação às
ideias e às posições dos atores do processo legislativo para a
constitucionalização do FUNDEB permanente, bem como os possíveis atores
invisíveis desse debate.
Durante a análise da tramitação da PEC 15-A/2015
(Brasil, 2015), identificou-se a diversidade de atores presentes nas discussões
da proposta, em especial nas audiências públicas. Foi possível concluir a
partir dos dados que, na primeira Comissão Especial, as participações dos
atores ocorreram mais no sentido do acúmulo de conhecimento e da construção do
texto base do parecer. Essa conclusão se baseia na composição das audiências e
na participação expressiva de comunidades epistêmicas e especialistas que
puderam apresentar argumentos e evidências do contexto do FUNDEB no cenário
educacional brasileiro. Já na segunda comissão, entram em cena atores políticos
que, ao tomarem a palavra, têm a capacidade de transformar as lógicas de
sentido em lógicas de poder.
É possível atribuir dois significados distintos (não
necessariamente complementares) à atuação de diferentes atores nas discussões
das alternativas das políticas públicas de financiamento da educação nas duas
legislaturas. Por um lado, as audiências públicas contribuem para maior
disseminação de lógicas comuns de mobilização, permitindo a criação de acordos
(e, em alguns casos, consenso) no que diz respeito a objetivos, resultados e
problemas existentes. Por outro lado, contribuem também para que atores
responsáveis pela decisão política (no caso, o poder legislativo) convirjam no
sentido da busca pelos resultados desejáveis e acordados no interior da arena
pública.
A produção de consensos demanda lógicas de sentido
compartilhadas e negociadas que orientam procedimentos e ações e,
especialmente, requerem a formação de lógicas de poder comuns. Essas lógicas
foram postas em disputa no momento da decisão da política na 56ª Legislatura.
Dessa maneira, os atores (individuais e coletivos) com capacidade de ação e
vocalização de proposições de alternativas diferenciadas defrontaram-se e
construíram uma alternativa a um problema posto.
A análise das comissões nas duas legislaturas permitiu
alguns apontamentos sobre os atores que se envolveram na elaboração do FUNDEB
permanente. De modo geral, os parlamentares foram menos presentes nas reuniões
da 55ª Legislatura. Nos trabalhos da primeira comissão, se destacaram grupos de
interesse e comunidades epistêmicas/especialistas, assumindo mais a palavra
professores universitários de diversas instituições federais. Na 56ª
Legislatura, o cenário se inverteu, e os atores políticos – e responsáveis pela
decisão em última instância – se mobilizaram mais.
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http://periodicos.unb.br/index.php/linhascriticas
Referência
completa (APA):
Teixeira, G. V., Silva, F. R., Costa, J. T. de
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Link
alternativo: https://periodicos.unb.br/index.php/linhascriticas/article/view/46057
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4.0.